Linjen går inte ihop i Löfvens sista regeringsförklaring

Stefan Löfven tog inte chansen vid riksdagens öppnande att lösa ett av de problem som hans regeringstid orsakat, osäkerhet kring den säkerhetspolitiska linjen konstaterar förre försvarsministern Sten Tolgfors. För att lösa skillnaderna mellan de formuleringar som cirkulerar mellan riksdagen, UD, Försvarsdepartementet och statsministern själv hade det krävts en inbjudan för breda partisamtal. 

Sveriges säkerhetspolitiska linje spretar fortfarande konstaterar Sten Tolgfors efter riksdagens öppnande.

Sveriges säkerhetspolitiska linje måste vara stabil, förklarad och förankrad. De senaste åren har beskrivningen av den varit mycket rörlig. Det är oklart hur Sveriges säkerhetspolitiska doktrin lyder, trots att detta är statens kärna. 

Inför Utrikesdeklarationen i februari visade jag hur beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen ändrats mer än ett halvdussin gånger sedan 2014, utan att förändringarna förankrats eller förklarats. 

Situationens allvar underströks när riksdagen i slutet av 2020 beslutade en helt annan beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen än någon av dem som använts i regeringsförklaringar och utrikesdeklarationer. I Stefan Lövens sista regeringsförklaring, den 14 september, hade han behövt ta initiativ till partisamtal i syfte att forma en stabil och brett förankrad beskrivning av landets säkerhetspolitiska linje. 

Den säkerhetspolitiska doktrinen består av två delar: 

1. Den säkerhetspolitiska linjens materiella innehåll. Det vill säga vad den säkerhetspolitiska linjen innehållsligt är, t.ex. att Sverige driver en solidarisk säkerhetspolitik eller inte är med i en militär allians.

2. Hur den säkerhetspolitiska linjen beskrivs. Det vill säga hur vi berättar om, uttrycker och ger säkerhetspolitiken sammanhang. 

Sammantaget utgör dessa två delar den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning. 

Förändras beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen, så förändras också innebörden av den säkerhetspolitiska linjen. Orden med vilka doktrinen beskrivs är den säkerhetspolitiska doktrinen. Därför har regeringar vanligen använt exakt samma formulering, intill dess att en förberedd och brett förankrad förändring gjorts. 

Eftersom förändringar förutsätts göras medvetet och i ett tydligt syfte behöver de förklaras. Omvärlden ser och tolkar varje ord i en förändrad doktrin. Hur doktrinen uppfattas av andra länder avgör om den gagnar Sveriges säkerhet. 

Den säkerhetspolitiska linjen är inte densamma bara för att Sverige står utanför militära allianser. Ett exempel ger förändringen 2009, då solidaritetsförklaringen beslutades och neutralitet uteslöts som en möjlig väg för Sverige. Sverige var inte militärt allierat, men vi förklarade att Sverige inte kommer att stå passivt om ett grannland drabbas av civila kriser eller militära angrepp, utan är berett att ge och ta emot stöd som också kan vara militärt. Sverige bygger säkerhet och försvaras enskilt och tillsammans med andra. Detta är motsatsen till det Kalla Krigets militära alliansfrihet, som syftade till neutralitet i krig.  

Att Sverige delar försvarsplanering med andra länder hade under Kalla Kriget ansetts stå i direkt strid med neutralitetspolitiken, då det omöjliggör neutralitet vid krig i närområdet. 

Att riksdagen stödjer en säkerhetspolitisk doktrin, samtidigt som regeringen använder olika men svårförenliga beskrivningar leder till följande frågor:

• Har regeringen en säkerhetspolitisk linje?

UD beskriver den säkerhetspolitiska doktrinen annorlunda än Försvarsdepartementet.

I Totalförsvarspropositionen hösten 2020 skrev regeringen att: ”Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.” och konstaterade bara att: ”Sverige är inte med i någon militär allians.” Propositionen var kollektivt beslutad på regeringssammanträde.

Men i Utrikesdeklarationen 2021 stod: ”Vår militära alliansfrihet tjänar oss väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa.” Utanförskapet, inte solidariteten, blev det centrala, precis som i Löfvens sista regeringsförklaring.

• Har Sverige en säkerhetspolitisk linje?

När utrikes- och försvarsministrarna (DN 6/4 -21) skulle ge gemensamma besked om doktrinen så var formuleringarna noterbara. De skrev: ”Därför ligger regeringens säkerhetspolitiska doktrin fast.” Den säkerhetspolitiska doktrinen sades alltså inte längre vara Sveriges och det finns, som utvecklas nedan, skäl till det. I regeringsförklaringen sades den dock vara ”Sveriges”, trots att riksdagens majoritet inte stöder den.

• Exakt hur lyder den säkerhetspolitiska doktrinen? 

De båda ministrarna skrev att regeringens säkerhetspolitiska doktrin ligger fast – men de skrev inte hur denna doktrin var formulerad.

Frågan är därmed hur regeringen kollektivt formulerar den säkerhetspolitiska linjen, eller om den innehållsligt förändrats så mycket att den inte låter sig gemensamt formuleras. 

Frågan är också hur en sådan formulering skulle stämma överens med Försvarsberedningens linje och vad som i Försvarsberedningen överenskommits med andra partier.

• Hur förklaras den säkerhetspolitiska linjen?

De mer än halvdussin signifikanta förändringar som regeringen gjort i beskrivningen av Sveriges säkerhetspolitiska linje sedan 2014 har inte förklarats. Vi vet inte varför de gjorts, hur de skall tolkas, varför tidigare formuleringar lämnats eller vad som ska uppnås med de nya. Inte heller omvärlden kan veta detta.

Ministrarna skrev att ”Den militära alliansfriheten ger Sverige handlingsfrihet…”. Men den solidariska säkerhetspolitiken, som i Totalförsvarspropositionen och av riksdagen utpekats som ”grunden för försvars- och säkerhetspolitiken”, syftar till förutsägbarhet. 

Den slår fast att Sverige kommer att agera solidariskt tillsammans med och för länderna i EU och Norden. Dessa länder måste kunna lita på att solidariteten håller i svåra tider.

• Hur har förändringar i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen beretts?

Solidaritetsförklaringen 2009 grundades i Försvarsberedningen. 2002 års säkerhetspolitiska linje grundades i särskilda partiöverläggningar, som Anna Lindh tillkallade. De förändringar som gjorts i regeringsförklaringar och utrikesdeklarationer sedan 2014 har ingen sådan grund. 

Det fanns nu grund i Försvarsberedningen för en ny gemensam beskrivning, men den har inte accepterats i utrikesdeklarationer eller regeringsförklaringar. 

Varje förändring av den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning måste noga konsekvensanalyseras och beredas. Inga underlag för den formulering som användes i regeringsdeklarationen har offentliggjorts, vilket reser frågan vilka sådana analyser som gjorts. 

• Hur har förändringar förankrats?

Utrikesministern sa i riksdagens utrikesdebatt att vi ”lade fram en inriktningsproposition om totalförsvaret där vi i princip förhandlade fram varenda mening.” Därmed borde Totalförsvarspropositionens beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen vara också regeringens linje. Men så är det inte. Utrikesministern använde i utrikesdeklarationen kort därefter en helt annan beskrivning, liksom nu Stefan Löfven i höstens regeringsförklaring. 

Vad betyder det för statusen för ”varenda mening” som förhandlades fram i Försvarsberedningen att de centrala meningarna som utgör den säkerhetspolitiska linjen ändå inte accepteras av regeringen?

• Vilka partier står bakom Sveriges doktrin?

Riksdagen ställde sig hösten 2020 bakom formuleringen av den säkerhetspolitiska linjen i Totalförsvarspropositionen, men lade också till en option om Nato-medlemskap. Riksdagen röstade samtidigt nej till en röd-grön reservation innehållande den säkerhetspolitiska doktrin som användes i utrikesdeklarationen. 

Sverige kan inte ha två oförenliga beskrivningar av den säkerhetspolitiska linjen, en beslutad av riksdagen och en som används i utrikesdeklarationer och ibland regeringsförklaringar. 

Sverige kan heller inte ha en situation där regeringens säkerhetspolitiska linje saknar riksdagens stöd.

• Hur översätts doktrinen i praktisk utrikes- säkerhets- och försvarspolitik?

Försvarspolitikens praktik stämmer med riksdagens solidariska säkerhetspolitik. Men om det istället sägs vara den militära alliansfriheten som i sig själv bidrar till säkerhet och stabilitet i norra Europa undrar man hur detta går ihop med gemensam försvarsplanering med Finland och andra länder. 

Gemensam försvarsplanering var under kalla kriget en röd linje, då det ansågs sätta den militära alliansfrihetens trovärdighet i fråga, vilket i sin tur skulle hindra en potentiell neutralitetsförklaring i händelse av krig i närområdet. 

Finland bevarar möjligheten till Natomedlemskap. Inget bilateralt försvarssamarbete med Finland kan stå på egna ben, utan måste i verkligheten ske i samverkan med Nato för att stå emot ett aggressivt Ryssland.

Riksdagens majoritet har beslutat en säkerhetspolitisk linje baserad på solidaritet och en Nato-option. Regeringen har använt en rad olika beskrivningar av den säkerhetspolitiska linjen i utrikesdeklarationer och i regeringsförklaringar sedan 2014 och ytterligare en i Totalförsvarspropositionen 2020.

I sin sista regeringsförklaring hade Stefan Löfven behövt använda möjligheten att ta initiativ till partisamtal för att samla en majoritet bakom en gemensam säkerhetspolitisk linje och dess beskrivning. I sådana överläggningar hade också solidaritetspolitikens förhållande till Storbritannien, gemensam försvarsplanering med andra länder och riksdagens beslutade Nato-option behövt inkluderas.

Det är olyckligt att en regering har riksdagen emot sig gällande något så fundamentalt för Sverige som landets säkerhetspolitiska doktrin.

Sten Tolgfors

Tidigare försvarsminister och författare till ”Sveriges säkerhetspolitiska doktrin. Från neutralitet på väg mot Nato-option”