Sveriges tidigare försvarsminister Sten Tolgfors skriver om hur mer flexibel styrning, inte bara mer pengar, kan underlätta försvarets tillväxt.
Foto: Bezav Mahmod/Försvarsmakten.
I ljuset av det ryska anfallet mot Ukraina är frågan vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta Försvarsmaktens tillväxt. Flera försvarsdebattörer, till exempel Patrik Oksanen och Carl Bergqvist, har lyft ett antal konstruktiva idéer. Situationen är sådan att fler förslag behöver tas fram och prövas.
Det finns, menar jag, erfarenheter från hur Försvarsmakten vardagligen styrs som pekar på åtgärder som hade varit möjliga att vidta också utan det ryska kriget mot Ukraina, men som nu blivit än angelägnare. En del handlar om pengar, men kanske lika viktigt är en förändrad styrning av Försvarsmakten.
Extra ändringsbudget
Det är fullt möjligt för regering och riksdag att genom beslut om en extra ändringsbudget förstärka försvarets anslag. Det visade regeringens hantering av coronapandemins effekter med återkommande ändringsbudgetar. Det borde således kunna göras också för det civila och militära försvaret. Att ge extra anslag till försvaret vore en bättre väg än, som ibland diskuteras, att använda regeringens beredskapskredit eftersom den är avsedd för krig eller krigsfara och kan komma att behöva användas senare om läget förvärras.
Det är anslag till Försvarsmakten som vore viktigt, men det är inte tillräckligt. Det handlar också om hur försvaret får använda pengarna. Vi bör se över hur Försvarsmakten styrs och identifiera praktiska hinder för Försvarsmaktens uppbyggnad:
*En aspekt är att hinder skapas av detaljstyrning, vilket jag återkommer till nedan. (Detaljstyrning som ägt rum under olika regeringar – min egen, de min föregående och de efter min följande – och med påverkande synpunkter också från riksdagen.)
*En annan aspekt är utveckling av Försvarsmaktens interna styrning för att understödja tillväxt, men det ligger inom myndigheten att avgöra.
*En tredje aspekt är att försvarsbeslut inte alltid genomförs fullt ut, innan nästa beslut ändrar inriktningen. Försvarsbesluten är femåriga, men genomförandet tar kanske dubbelt så lång tid än så för att effekt ska nås.
Detaljstyrning gör både befogenheter och ansvar otydliga. Det behövs förändringar av detta, som förtydligar att politikens ansvar är beslut om försvarets inriktning och finansiering, liksom att Försvarsmakten bär ansvar för genomförande och resultat. Hur Försvarsmakten fullgör detta uppdrag bör politiken träda tillbaka från att ha detaljsynpunkter på.
När Försvarsmakten nu uttalar sig om behoven handlar det inte bara om pengar, utan också just om behov av ökad flexibilitet. Så här säger till exempel Försvarsmakten själva i en aktuell artikel på sin hemsida:
”Vi arbetar för fullt för att få snabbare effekt i vår tillväxt och för att kunna nå långsiktiga mål tidigare vill Försvarsmakten ha större finansiell flexibilitet mellan olika budgetår, säger Försvarsmaktens produktionschef, Johan Svensson.
Mer flexibla finansiella villkor skulle innebära att Försvarsmakten får möjlighet att använda tilldelad budget mer flexibelt, så att åtgärder som sträcker sig över flera år inte begränsas till enskilda budgetår.
– Detta skulle innebära att vi kan nå planerade personalvolymer tidigare och ha en högre ambition inom materielområdet. Exempelvis skulle vi kunna bygga upp större lager av drivmedel, ammunition, sjukvårdsmateriel och livsmedel samt forcera reparationstakten vid Försvarsmaktens verkstäder, säger Johan Svensson.”
Det ligger helt i linje med de aspekter jag tidigare pekat på.
Personal
*Det bör inte finnas vare sig uttalade eller underförstådda politiska styrningar av antalet anställda soldater, GSS/T, GSS/K. (GSS/T är gruppbefäl, soldater och sjömän som är deltidsanställda inom Försvarsmakten, GSS/K är kontinuerligt tjänstgörande personal.) Det har blivit bättre över tid, men om sådana hinder alltjämt finns bör de tas bort. Låt ÖB anställa alla soldater som vill och är lämpliga, för den uppgift de är lämpligast för. Låt ÖB disponera sin personal på det sätt som ger bäst effekt. Andra myndigheters personalkategorier begränsas inte politiskt, vare sig uttryckligen eller indirekt.
*Det bör inte finnas politiskt satta tidsbegränsningar av soldaternas, GSS/K- och GSS/T, anställningar i Försvarsmakten. Ingen soldat ska behöva lämna Försvarsmakten för att kontraktstiden går ut. ÖB och soldater ska kunna överenskomma anställningstid.Dessa begränsningar av främst GSS/K tillkom på grund av två skäl: Det första var dåtidens rädsla för ett ”yrkesförsvar”, det andra politikens vilja att öka volym utan behov av ökad finansiering. Behoven är annorlunda idag. Ingen hävdar längre att anställda soldater skulle ”gå och sparka grus på kaserngården” eller att försvarets beredskap skulle vara för hög med anställda soldater.
*Förstärk förbandsanslaget så mycket det krävs för att medge den personaluppbyggnad som nu är möjlig att göra – inte enbart den personaluppbyggnad som är planerad att göras.Försvarsviljan och omvärldssituationen torde göra att fler soldater vill bli anställda nu. Stärk soldaternas löner, incitament och villkor. ”Anställ nu, pengarna kommer” vore ett bra budskap till Försvarsmakten.
Materiel
*Utöka materielanslaget så att den materiel, särskilt mängdmateriel såsom ammunition och personlig utrustning, som är möjlig att anskaffa verkligen anskaffas.
*Materielanskaffningsprocessen har förändrats, det inser jag, men mitt intryck är att dess komplexitet stundom bakbinder både Försvarsmakten och Försvarsdepartementet.
*Försvarsmakten måste i många fall, om anskaffningen överstiger 200 miljoner kronor, begära regeringens godkännande av anskaffningen. Materielärenden gemensambereds i regeringskansliet av Försvarsdepartementet med bland annat. Finansdepartementet, som kan ha mycket detaljerade frågor om pris, systemval och militärt behov. Det gör att materielfrågorna kan vara tungarbetade.
*Riksdagen har egentligen alltid velat ha mer inflytande över anskaffningsprocessen, men politiken bör istället träda tillbaka och låta myndigheterna använda materielanslaget efter delegationsbeslut om detta. I regleringsbrev för myndigheterna kan generell inriktning ges, till exempel att materielanskaffning ska följa beslutad inriktning för försvaret.
Flexibilitet och finansiering av försvaret
*När Försvarsmakten ges uppgiften att genomföra ett försvarsbeslut kan finansiering för hela beslutets genomförande avsättas och garanteras. Försvarsbesluten kan ges en samlad ekonomisk ram, en ”klumpsumma” som ger förutsägbarhet och gör att medel finns om tillväxt och genomförande av försvarsbeslut kan påskyndas. Försvarsmakten ska inte i detta läge behöva hålla igen tillväxt eller utveckling när ett givet års anslag är på väg att förbrukas.
*Inte bara en ”inriktning för de ekonomiska ramarna” för ett försvarsbeslut kan alltså ges, eftersom en sådan är teoretisk så länge den inte följs upp i årliga statsbudgetar, utan pengar som är tillgängliga att användas om reformen går att genomföra snabbare kan också avsättas.
*Försvarsbeslut är ofta sådana att pengar kommer sent i beslutsperioden. Försvarsbesluten bör tvärtom inriktas på att pengar ska tillföras och tillgängliggöras tidigt i beslutsperioden. Det innebär sannolikt en viss överbudgetering för de inledande åren, men där överskjutande medel behålls för beslutets fullgörande. Om pengar inte förbrukas initialt så borde dom kunna ”fonderas”, för att vara tillgängliga för Försvarsmakten under kommande år. De ska alltså inte dras in som anslagssparande. Det kan i dessa tider knappast vara ett problem om förmågetillväxten påskyndas jämfört med de ursprungliga planerna.
*Att medge flexibilitet i Försvarsmaktens anslagsanvändning, mellan de olika anslagen och i fördelningen mellan olika års anslagsförbrukning, ger Försvarsmakten bättre planerbarhet och effektivare anslagsanvändning.I det lilla kan det som kallas anslagssparande, när årets anslag inte förbrukats helt, vara just ett sparande som försvaret har tillgång till och inte pengar som dras in vid årets slut om medel inte förbrukas. Kommer en försening i genomförandet, till exempel gällande materielanskaffning eller rekrytering, så bör pengarna ändå finnas kvar.
*Försvarets BNP-andel var som lägst 2017 och 2018, nämligen 1 procent. Det var ungefär de åren den ryska BNP-andelen var som högst, för att sedan börja sjunka svagt. Efter den illegala annekteringen av Krim sjönk försvarets BNP-andel, men det talades om en ökning. Detta gjorde att allmänhetens krav och förväntan på Försvarsmakten steg, men förväntan steg före nya pengar väsentligen tillfördes.Detta hade kunnat hanteras antingen med det som kan kallas för en ”klumpsumma” eller med en samlad ekonomisk ram för varje försvarsbesluts genomförande, som verkligen avsätts från beslutsperiodens början. Alternativet vore årlig överbudgetering och fondering av överskjutande medel som hålls tillgängliga för tillväxt.
*En sista punkt är att lätta på politikens återrapporteringskrav på Försvarsmakten, så att Försvarsmakten nu kan fokusera helt på förbands- och förmågeuppbyggnad. Det är många saker som är viktiga bland Försvarsmaktens uppgifter, men att leverera effekt snabbt är nu det allra viktigaste. Då behöver detta speglas i de uppgifter politiken ålägger Försvarsmakten, och det som inte innebär direkt förmågetillväxt får stå tillbaka. (Och, ja, det är beslut av flera regeringar som behöver justeras.)
Det finns säkerligen hinder av administrativ art eller invändningar gällande myndighetsstyrning mot vilja till ökad flexibilitet, men jag tycker i grunden att Försvarsmaktens har rätt. Mina förslag kan säkert också möta välgrundade invändningar. Men det är en extraordinär situation Europa nu står inför, som kräver åtgärder som underlättar utveckling och tillväxt. Samtidigt kan det finnas anledning att se över och effektivisera styrningen redan utifrån hur det fungerar i normala tider för att öka både flexibilitet och tydlighet i rollfördelning.
Europas politiska tänkande har under många år kretsat kring skapande och fördelning av resurser. Detta är en förklaring till varför europeisk politik och finanspolitik felbedömt säkerhetspolitiska risker och varit – och fortfarande i många fall är – svala gällande försvarsfinansiering.
Utifrån denna rationalitet skulle inget land välja att agera mot sina egna ekonomiska intressen. Geopolitiska risker har därmed undervärderats och underprioriterats i finanspolitiska avvägningar, eller artikulerats utan tillräckligt genomslag.
Om inte annat tyder Tysklands omsvängning de senaste dagarna på en ändring av detta. I Tyskland talar man nu om en Zeitenwende, en vändpunkt. Det gäller i allra högsta grad också för Sverige.
Sten Tolgfors
Sten Tolgfors är tidigare försvarsminister och riksdagsledamot.
