Mats Bergquist, om att Boris Johnson får ställa in sig på svåra förhandlingar med EU, men även växande missnöje i Skottland och på Nordirland.
I dag, den 31 januari, är det slutdatum för Storbritanniens medlemskap i EU. Det firas av Brexit-anhängarna och inte minst av premiärminister Boris Johnson. Men redan i morgon väntar en gråare politisk vardag. Visserligen har han ett brett mandat efter storsegern i parlamentsvalet i december förra året som gav Tory den största majoriteten (365 mandat av 650) sedan Margaret Thatcher valseger 1987. Men han har att möta betydande utmaningar.
Hur Boris Johnson hanterar dessa kommer att bli centralt både för Storbritanniens egen framtida internationella status och för Europa. Man kanske kan sammanfatta de viktigaste uppgifterna i fyra punkter:
* Avtal med EU om Storbritanniens framtida relationer med EU.
* Kraven på en ny folkomröstning om skotsk självständighet.
* Brexits konsekvenser för Nordirlands relation till London och Dublin.
* Det inrikespolitiska programmet med framför allt reformer inom det nationella hälsovårdssystemet NHS och infrastrukturen.
Sedan Storbritannien väl utträtt ur EU har man 11 månader på sig att komma fram till ett slutligt avtal om de framtida relationerna mellan de båda parterna – under övergångstiden kvarstår alla skyldigheter men saknas det inflytande som medlemskap ger. Med tanke på att ingångna handelsavtal mellan EU och Canada, Japan, Sydkorea m fl länder tagit många år att komma fram till ter sig dessa 11 månader som en orimligt kort tid – inte minst eftersom det avtal som tas fram till årsskiftet också ska godkännas runt om i Unionen.
Till bilden hör att förbindelserna med EU är synnerligen omfattande, vida mer än med de ovan nämnda staterna. EU har ca 600 avtal med omvärlden som London nu dessutom måste omförhandla för egen del. Nästan 44 procent av den brittiska utrikeshandeln sker med EU som i sin tur har ett handelsöverskott mot Storbritannien på över 90 miljarder pund. Denna volym kan i sin tur vara ett starkt incitament för EU att agera snabbt när det gäller att komma fram till ett avtal, i alla fall täckande varuhandeln. Ett stort problem blir i sammanhanget EU:s krav på att man måste utgå från en s k jämn spelplan (”level playing field”). Detta innebär att konkurrensregler, standards, miljökrav m m om varuhandeln skall i huvudsak vara tullfri inte får avvika alltför mycket från de som gäller inom unionen.
Brexitanhängarna har ju hela tiden tryckt på önskvärdheten att genom att befria sig från EU:s regler öka Storbritanniens konkurrenskraft. För britternas del är vidare finanssektorn, som nu står för en mycket stor del av landets ekonomi, helt central. Denna sektor är t ex i unionens avtal med Canada endast i mycket begränsad omfattning berörd.
Anmärkningsvärt nog har Boris Johnson för parlamentet framlagt en lag som förbjuder förlängning av övergångstiden efter 31 december 2020, något som i relation till EU:s budgetprocess i praktiken innebär att slutdatum för förhandlingen är redan 30 juni. Detta är självfallet avsett att sätta press på EU och bortom detta års slut dessutom slippa betala medlemsavgiften till Bryssel som London måste göra under övergångstiden. Men om det är EU som längre fram i år föreslår London att förlänga tiden kan nog premiärministern komma ur det hela och ge unionen skulden för förseningen.
Det framtida förhållandet mellan London och Bryssel och dess säkerhetspolitiska konsekvenser är ett ämne av stor betydelse. Hur kommer Storbritanniens säkerhetspolitiska kapacitet att tillvaratas efter skilsmässan?
Man får utgå från att båda parter har ett intresse av att London fortsatt blir involverat i EU:s säkerhetspolitiska samarbete, även om britterna alltid prioriterat Nato-samarbetet. Ett EU utan Storbritannien blir också, särskilt om unionen utvidgas söder- och österut, delvis ett annat EU än hittills.
Det finns också goda skäl att närmare diskutera den brittiska unionens egen framtid som i hög grad påverkas av Brexit. Låt oss erinra om att medan av denna unions fyra riksdelar England och Wales med relativt knapp majoritet, 52.5 procent, röstade för utträde ur EU stödde de övriga två, Skottland med 62 och Nordirland med 56 procent fortsatt medlemskap. Detta har lett till det skotska nationalistpartiet SNP med förnyad energi tagit upp tanken på en ny folkomröstning om självständighet – eller inte.
År 2014 röstade ju 55 procent av skottarna för att stanna, men nu har förutsättningarna ändrats, menar partiledaren och den lokala regeringschefen i Edinburgh, Nicola Sturgeon.
Dels, hävdar hon, visste man ju inte 2014 att man 2016 skulle ha ett referendum om att stanna i EU – eller inte. Dels gick SNP i valet den 12 december fram kraftigt så att man nu i det brittiska underhuset har 48 mandat av Skottlands totalt 59. Tories gick klart tillbaka i Skottland. Vi har inte bett om att bli styrda av de konservativa i Westminister, säger Sturgeon, och mot vår vilja tas ut ur EU.
Den konstitutionella ordningen kräver att parlamentet i London bestämmer om det skall bli någon omröstning eller inte. Själva folkomröstningsinstitutet finns egentligen inte i brittisk författningstradition (landet saknar ju skrivna särskilda grundlagar), varför man för varje gång man anordnar en dylik måste få till stånd ett beslut i parlamentet. Det skotska parlamentet som stängdes 1707 när unionen mellan England och Skottland (som dessförinnan var en självständig stat men sedan 1603 i personalunion med England) ingicks, återupprättades efter en folkomröstning 1998.
Det har specifikt angivna maktbefogenheter men kan t ex endast justera skattesatser inom snäva ramar. Någon rätt att utlysa en folkomröstning har man inte.
Tanken på en s k UDI, Unilateral Declaration of Independence har avvisats av SNP som alltså vill ha ett beslut av parlamentet i Westminster om att delegera detta till den lokala församlingen i Edinburgh. Bakgrunden är att en UDI nog skulle göra det svårt för Skottland att vinna diplomatiskt erkännande i Europa och framför allt att kunna komma med i EU. Man kan förmoda att Spanien, med tanke på Katalonien, i det längsta kommer att motsätta sig ett medlemskapsperspektiv för Skottland.
Det kan bli svårt nog även om London skulle medge en folkomröstning och SNP skulle få stöd för sin linje. I ett sådant fall skulle Londonregeringen dock knappast själv lägga formella hinder i vägen.
Boris Johnson har så långt sagt att han inte kommer att acceptera en ny folkomröstning om skotsk självständighet. Han och många andra anser att frågan avgjordes 2014 och att sex år är en alldeles för kort tid för att motivera ett nytt referendum. Ett starkt argument är, förutom den politiska nesa ett skotskt utträde skulle innebära för regeringen i London, att den brittiska s k andraslagsförmågan, dess kärnvapenbaserade ubåtar, är stationerade i Skottland. Dessa vapen är en viktig symbol för Storbritanniens anspråk på en global roll.
Att, som SNP vill, stänga och flytta denna bas skulle kosta formidabla summor, till förfång för andra angelägna utgifter som NHS (National Health Service) och infrastrukturen som efter många år med ekonomisk åtstramningspolitik har enorma kassabehov. Med tanke på SNP:s inställning är knappast en brittiska hyra av basen ett realistiskt alternativ.
Nästa år är det nya val till det skotska parlamentet där SNP nu är största parti men regerar i minoritetsställning. Skulle partiet ytterligare stärka sin position eller t o m nå egen majoritet ökar pressen på London. Kan premiärministern i Westminister då i längden neka skottarna möjligheten att rösta om självständighet? Å andra sidan kan man erinra om att av Skottlands handel sker med en helt dominerande del med resten av Storbritannien. Man får också rejäla subsidier från London. Och om man som tidigare hävdats skulle vilja stanna kvar i pundzonen och t o m behålla drottningen som statsöverhuvud, vad är då självständigheten värd?
Två faktorer som kan hålla SNP tillbaka är den ovan nämnda svårigheten att bli medlem i EU och att om man skulle förlora ytterligare en omröstning om suveränitet, skulle frågan vara eliminerad för lång framtid. Så tycks det ha gått med Québec där även en andra omröstning 1980 innebar en seger för dem som ville stanna i den kanadensiska federationen.
Om man under protest skulle tvingas godta att regeringen i London vägrar att lägga fram en proposition om folkomröstning kan man ju tills vidare samtidigt de facto fortsätta hålla självständighetstanken som en pistol mot Downing Streets huvud och därigenom påminna om Skottlands existens.
Vad kan då den konservativa regeringen göra för att förhindra en Scexit? En möjlighet är att utöka det skotska parlamentets befogenheter och kanske förvandla Storbritannien till mera av en federativ statsbildning. Man kan givetvis vidare i förhandlingarna med Bryssel söka utverka sådana eftergifter som antas kunna gynna Skottland.
SNP-styret i Edinburgh, liksom dess företrädare i Westminster, som nu troligen med ett försvagat labourparti och särskilt under den fortsatta Brexitprocesen blir den mest effektiva oppositionen, kommer inte att tillåta premiärministern att nonchalera den skotska frågan.
Provinsen Nordirland eller Ulster – som den ofta efter ett av Irlands gamla provinser kallas – blev ju en del av Det Förenade Kungariket Storbritannien och Nordirland 1921 då unionen mellan Storbritannien från 1801 upplöstes och den irländska fristaten upprättades. Den irländska republiken proklamerades sedan 1949. Delningen innebar ingalunda att Dublin gav upp anspråket på att representera hela öns befolkning. Den katolska minoriteten i norr strävade, och från vissa grupper tidvis med våld (IRA), efter förening med Irland. Det senaste våldsskedet 1969–1998 skördade 3 500 liv i provinsen.
För 100 år sedan var befolkningsmajoriteten i Nordirland protestantisk. Större födelsetal bland katolikerna och protestantisk utvandring till andra delar av Storbritannien, samväldet och USA har kanske ändrat befolkningssammansättningen. Men samtidigt har nog hel del katoliker också utvandrat till republiken (som automatiskt ger dem medborgarskap) och då inte minst sedan Irland kom med i EU och dess ekonomi genomgått en metamorfos.
Dessutom är det flera idag än tidigare som inte identifierar sig enligt religionstillhörighet. En folkräkning 2011 gav dem som angav protestantisk tillhörighet 48 procent mot 45 för katolsk. En ny folkräkning skall enligt planerna hållas 2021.
Nordirland figurerade mycket i den segslitna utträdesprocessen och blev snabbt den svåraste frågan i förhandlingarna mellan Bryssel och London. Bakgrunden är att regeringen Blair, den irländska regeringen och parterna i Belfast 1998 kom fram till den s k långfredagsöverenskommelsen som innebar slutet på 30 år av politiskt våld i provinsen och återupprättandet av provinsens autonomi efter många år av direktstyre från London.
Efter åratals förhandlingar bildades en samlingsregering där de två ledande protestantiska och katolska partierna, DUPrespektive Sinn Fein, men också ett par andra partier ingick.
En förutsättning för avtalet var att gränsen mellan Nordirland och republiken som intill dess av säkerhetsskäl var hårt bevakad – många av IRA:s män kunde hålla sig dolda i republiken – nu skulle i praktiken vara helt öppen. När Storbritannien lämnar EU måste ju en tullgräns på något sätt återupprättas mellan republiken och provinsen, mellan EU och Storbritannien. En ny tullgräns får inte leda till en ny våldsspiral.
Hur skulle man kunna lösa denna fråga om cirkelns kvadratur? Den föregående konservativa premiärministern Theresa May försökte genom en s k back stop – en nödlösning – låta Storbritannien lämna EU men tills vidare stanna kvar i tullunionen medan man sökte efter en permanent lösning. På så vis kunde man undvika en ny gräns på ön. Men detta kunde inte brexitörerna inom hennes eget parti godta. Svårigheten att hitta en permanent lösning skulle kunna leda till ett brittiskt medlemskap i EU:s tullunion ad infinitum. Vidare skulle landet ju inte kunna sluta sina egna handelsavtal med omvärlden, vilket var ett av deras huvudargument för utträde.
Boris Johnson gick sedan han blev regeringschef egentligen tillbaka till EU:s första position som innebar att ett slags gräns upprättas mellan Nordirland och republiken men fick samtidigt en översynsklausul så att inte lösningen behövde bli utan slutstation.
Enligt Johnsons överenskommelse med EU skall nu det nordirländska parlamentet vart fjärde år besluta om det överenskomna arrangemanget – och därmed medlemskapet i EU:s inre marknad – skall fortsätta. Där står man nu. Gränsen mellan republiken och Ulster skall förbli öppen, men nödvändiga tullarrangemang ska så att säga äga rum på Irländska sjön, vilket redan är fallet med en del ”levande” produkter som transporteras från Storbritannien till Nordirland. Hur man i praktiken skall ordna dessa arrangemang är en annan fråga.
I långfredagsöverenskommelsen sägs att väsentligt ändrade omständigheter kan föranleda en ny diskussion om Nordirland vill kvarstanna i Storbritannien – eller inte. Är Brexit och en eventuellt i nästa folkräkning fastställd katolsk nationalistisk pluralitet eller rent av majoritet tillräckliga sådana omständigheter? Det skulle nog många tycka. Men protestanterna kommer inte att utan vidare godta en statsrättslig förändring och bli medborgare i republiken även om detta skulle innebära fördelen av ett fortsatt EU-medlemskap.
Och vilka skulle få rösta i ett eventuellt referendum om provinsens status? Inte minst i England finns det åtskilliga som gärna skulle se de bångstyriga och dyrbara nordirländarna segla ut i Nordatlanten. Kanske kan i så fall en ny delning av provinsen komma till stånd där något eller några av de kanske numera katolskt dominerade grevskapen överförs till republiken?
Sedan samlingsregeringen i Belfast mellan de två största partierna, protestantiska DUP och katolska Sinn Fein 2017 bröt samman har provinsen lytt under ministern för Nordirland i ett s k direktstyre. I den besvärliga situation där man både kräver en öppen gräns mellan Nordirland och republiken och samtidigt något slags tullgräns dem emellan behöver premiärministern en partner i Belfast. Därför kan premiärministern glädja sig åt att de två största partierna i Belfast nu träffat en överenskommelse om en samlingsregering. Detta har rimligen tills vidare minskat risken för en Nexit.
De konstitutionella arrangemang som för Nordirlands del träffades 1921 och för både Nordirlands och Skottlands del 1998 kommer nu som en konsekvens av Brexit att prövas på allvar. I värsta fall kommer Storbritannien att upplösas och reduceras till den gamla unionen mellan England och Wales. Även om man ibland talar om walesiska suveränitetsdrömmar – även Wales har sedan 1998 för första gången en egen lokal regering och en parlamentarisk församling – har furstendömet formellt ända sedan 1301 (och reellt ännu längre) tillhört England.
Skulle den brittiska unionen upplösas skulle detta innebära att folkmängden minskas med 7 av ca 66 miljoner, dryga 5 miljoner i Skottland och knappa 2 miljoner i Nordirland. Eftersom England (och Wales som har 3 miljoner) är helt dominerande både befolkningsmässigt och ekonomiskt skulle den reella maktförlusten bli måttlig. Men utvecklingen från 1800-talets imperium till 2020-talets England-Wales skulle då te sig som en statsrättslig kontraktion av en omfattning man inte sett sedan Österrike-Ungern blev den lilla republiken vid Donau och det Osmanska imperiet som också upplöstes efter första världskriget blev dagens Turkiet.
Boris Johnson och hans parti, vars officiella namn är ”The Conservative and Unionist Party”, kommer säkert att söka förhindra denna möjliga men kanske ändå inte sannolika fragmentering av den gamla världsmakten Det Förenade Kungariket. Denna möjliga utveckling är givetvis inte bara Brexits fel. Men att utträdet ur EU har skärpt konturerna på både det skotska och det nordirländska problemet torde vara oomtvistligt.
MATS BERGQUIST är ambassadör, docent och ledamot av KKrVA.
Artikeln har i en tidigare version publicerats på Kungliga Krigsvetenskapsakademiens blogg Försvar och Säkerhet.
