EU befinner sig i förmodligen den värsta krisen sedan 1950. När det gäller ekonomin, integrationen, ett gemensamt försvar och expansionen österut, har coronakrisen satt mycket på sin allra yttersta spets.
Robert Schuman. Sprickorna i EU börjar bli allt mer svårhanterliga.
För dryga 70 år sedan, den 9 maj 1950, höll den dåvarande franske utrikesministern med det – symboliskt nog, eftersom han kom från gränstrakterna – tyskklingande namnet Robert Schuman ett tal som kommit att bli historiskt. Inspirerad av den franske affärsmannen och diplomaten Jean Monnet föreslog Schuman att sex kol- och stålproducerande stater i Europas mitt skulle bilda en gemensam överstatlig organisation för att gemensamt reglera den industri som haft en så central roll för de frekventa krigen på kontinenten.
Så bildades 1952 Kol-och stålunionen, vars förste president f ö blev Jean Monnet. Några år senare, 1957, kom den gemensamma marknaden, EEC. Därefter har den europeiska integrationsprocessen rullat på, utvidgats till allt större områden och innefattande allt flera länder till att idag omfatta flertalet europeiska stater väster om Ryssland. Detta innebär ju inte att det varit en lätt resa. Processen har mött många bakslag, varav ett av de värsta var att förslaget om uppsättande av ett europeiskt försvar (European Defense Community, EDC) 1954 fälldes av den franska nationalförsamlingen. Men få vill väl idag bestrida att integrationen varit en för vår världsdel mycket positiv kraft.
Detta skulle rimligen varit en självklar sak att fira. Men i stället kan vi nu konstatera att integrationsprocessen befinner sig i en allvarlig kris, den kanske värsta sedan Schumans tal. Denna situation, som varit under uppbyggnad sedan åtminstone finanskrisen 2008-2009, och som nu spätts på av coronaepidemin, har flera dimensioner. En har självklart med själva epidemins ekonomiska effekter att göra. Den påtvungna nedstängningen av ekonomierna i unionens medlemsländer har medfört minskade skatteintäkter, stor och plötslig arbetslöshet och enorma budgetära utgifter för att förhindra att företag går omkull, minska effekterna för de enskilda av arbetslösheten m m. Men för EU:s del diskuteras också samtidigt unionens delvis problematiska förhållande till omvärlden, till USA, Kina och Ryssland. Frågan om ytterligare nya medlemsstater från främst Västra Balkan är, mot bakgrund av de erfarenheter man gjort av senare utvidgningar, inte alldeles lättlöst. Till slut är Brexitprocessen långt ifrån genomförd. Tvärtom för parterna en kamp mot klockan. Om ett avtal skall finnas på plats när övergångstiden löper ut den 31 december måste detta föreligga med utgången av oktober. Annars hinner inte Europaparlamentet ratificera fördraget. Resultatet kan annars bli en s k hård Brexit utan avtal med ty åtföljande omfattande praktiska konsekvenser får båda parter.
Den dramatiska utveckling som coronaepidemin inneburit kan en ekonomi som den svenska med goda statsfinanser och låg statsskuld klara hyggligt. Men för de medlemsländer med betydligt svagare offentliga finanser, som Italien, Spanien, Grekland m fl och de med den lägsta bruttonationalprodukten är det avsevärt svårare. Därför ställdes redan tidigt förståeliga önskemål från deras sida att bli delaktig av de rikare EU-ländernas solidaritet. Genom den nya europeiska stabiliseringsmekanismen (ESM) kunde ganska snabbt beslut fattas om en del medel till hårt drabbade medlemsländer. Men i botten låg också den gamla debatten om EU från att vara en inre marknad också borde ta steget till att bli en fördelnings- eller transferunion och helt enkelt omfördela pengar från norr till söder. Detta har ju Tyskland och dess allierade i norra Europa, bland dem Sverige, alltid motsatt sig. Lån ja, men bidrag nej. Men sedan kom så i mitten av maj bomben när Angela Merkel och Emmanuel Macron kungjorde att man kommit överens om ett jättelikt räddningspaket (750 miljarder euro) som till två tredjedelar skulle bestå av bidrag och en tredjedel lån. EU skulle nu ta upp lån på den internationella marknaden. Delvis skulle man återbetala lånen med höjda medlemsavgifter och skatter på EU-nivån. Skulle detta kunna innebära EU:s ”Hamilton moment”, då USA:s finansminister Alexander Hamilton 1790 föreslog att den nya federala regeringen skulle överta delstaternas lån? Härmed skulle EU, enligt somliga bedömare, ta ett synligt steg mot en mera federal organisation. Även om förslaget uttryckligen betecknats som en engångsåtgärd har man, menar kritikerna, beträtt en ny och av federalisterna önskad väg.
Här står man nu. EU väntas i sommar vid ett toppmöte 17-18 juli ta ställning till ett förslag från kommissionen enligt den fransk-tyska överenskommelsen. Sverige och övriga medlemmar i den frugala kvartetten som den kallas, Danmark, Holland och Österrike – även Finland delar denna ståndpunkt men ligger t v lågt och gärna håller sig nära Tyskland – medger självklart krisens allvar, men vill av många skäl satsa på lån. Lånen är mera disciplinerande och kan också medföra att dessa kan ändamålsbestämmas. Dessutom pekar kritiker på att förslagets tänkta fördelningsmekanismer mellan medlemsländerna inte specifikt verkar tar sikte på graden av coronaeffekterna utan i själva verket handlar om att stötta euron. Rimligen borde utgången av denna debatt bli något slags kompromiss. Men med det rådande förslaget har man igen öppnat dörren för en viktig debatt om unionens framtid. Hittills har ju finanspolitiken varit en nationell angelägenhet. Diskussionen om mellanstatlighet och federalism finns dock hela tiden närvarande, liksom den fransk-tyska alliansens lödighet och syften.
Men denna politiska fråga är inte den enda som står på dagordningen. Både Trumpadministrationens ”America First”-doktrin och Brexit har riktat blicken mot EU:s säkerhetspolitiska dimension. Denna har ju länge spelat en rätt undanskymd roll i övervägandena. Men Donald Trumps frekventa och direkta angrepp mot sina allierade och hans uppenbara misstro mot NATO och särskilt Tyskland har igen aktualiserat frågan om vad EU kan göra för att stärka sin egen försvarspolitik. Angela Merkel har liksom Emanuel Macron offentligt uttalat att EU inte längre i händelse av en allvarlig kris på samma sätt som förr kan lita på USA:s stöd. Denna frågeställning har ju fått ökad betydelse med Storbritanniens utträde ur EU; landet är ju vid sidan av Frankrike Europas ledande militärmakt.
Trumpadministrationen liksom Putins och Kinas alltmera tydliga aspirationer har vidare lett till frågan om hur EU skall kunna förstärka sin position i det internationella systemet och förvandla unionens ekonomiska styrka till tyngre specifik politisk vikt. I dagens ansträngda handelspolitiska klimat kan EU, om man kan agera som en enhet, spela en större roll än nu. Bryssel har i sin förra året kungjorda Kinastrategi förklarat att Kina nu är en ”systemic rival”. Men samtidigt är det ju klart att medlemsländerna har svårt att ena sig om hur man skall förhålla sig till Kina. En del medlemsländer, Italien och Grekland, har gått med i Pekings ”Belt-and-Road Initiative” som erbjuder medlemsstaterna stora infrastrukturprojekt. Kina samverkar också med 12 EU-länder och fem icke-medlemmar i nätverket 17+1. Flera länder har öppnat fönstret för den kinesiska elektronikjätten Huawei när det gäller 5G, medan andra varit mera avvaktande eller rent av avvisande och vidare initierat åtgärder för att kunna förbjuda kinesiska uppköp av europeiska nyckelindustrier. Det sagda gäller också förhållandet till Ryssland, även om Moskva inte kan erbjuda de länder i EU man uppvaktar, främst i Östeuropa, något som ens liknar Kinas resurser.
EU:s möjligheter att stärka sin säkerhetspolitiska roll och uppträda internationellt med större tyngd hänger samman med en annan kritisk punkt i EU:s utveckling, nämligen utvidgningen. Sverige har ju konsekvent, liksom övriga nordiska stater och Storbritannien, varit anhängare av EU:s utvidgning. Avsikten har varit att dels rida spärr mot alltför federalistiska aspirationer, vilka rimligen är svårare att omsätta i en allt större union, dels betona EU:s primära roll som fredsskapande faktor i Europa.
Till att börja med talade man i EU:s barndom om integrationsprocessens funktionella ”spill-over”-effekt. Begreppet myntades i en klassisk bok, ”The Uniting of Europe” (1958) av den tysk-amerikanske statsvetaren Ernst Haas. Samarbetet inom det ekonomiska området skulle nästan mer eller mindre automatiskt kunna leda till nya samarbetsområden. Så var det också länge till dess vi kom fram till den inre marknaden och euron. Men nu har unionen sedan dryga 20 år upplevt ett annat slags, nämligen en geografisk sådan, ”spill-over”-effekt och utan att dessa nya medlemmar egentligen till fullo uppfyllt de s k Köpenhamnskriterierna om demokratiskt styre, fungerande rättssamhälle, låg korruption m m, liksom släppt in rad länder som kommer från en annan och historiskt icke-existerande eller svag demokratisk tradition. Flera stater, främst på västra Balkan, står på tur. Filosofin har då varit att dessa nya medlemsländer skulle vara bättre att ha inom unionen än utanför då de annars skulle kunna bli villiga eller ofrivilliga offer för ryska och/eller kinesiska närmanden. Därmed skulle de kunna utgöra tänkbara hot mot unionen. Således skulle det när allt kommer omkring vara bättre att fortsätta utvidgningspolitiken enligt hittills gällande riktlinjer.
Men ännu verkar inte EU på allvar ha diskuterat innebörden av medlemskap för nya medlemsländer med andra traditioner och aspirationer än de ursprungliga. Detta har i stället uppmärksammats i flera böcker av den bulgariske statsvetaren Ivan Krastev, mest utförligt i ”After Europe” (2017). Egentligen är det märkligt att denna diskussion inte förs inom unionsorganen när nu särskilt Polen och Ungern förorsakar ganska stora problem och påverkar bilden av unionens demokratiska lödighet. Detta inte bara försvårar EU:s redan komplicerade beslutsprocesser, utan reducerar dess aspirationer att företräda viktiga demokratiska värden på den internationella arenan. Den sanktionsmekanism som regleras i unionsfördragets artikel 7 är inte särskilt effektiv: för att i avvaktan på rättelse beröva en tredskande medlemsstats rösträtt krävs enighet, vilket torde vara mycket svårt att uppnå.
Det är naturligtvis inte lätt för EU att inta en tydlig position i denna fråga. En del stater förväntar sig att en eventuell ny medlem skall bli dess allierade och förordar således denna nya stats kandidatur, även om man har en bra väg att gå till att ha uppfyllt Köpenhamnskriterierna. För de allra flesta ter det sig rent av snålt eller oklokt att inte släppa in länder vars historia kanske utan deras egen förskyllan varit våldsam och styrd av auktoritära regimer. Man kan ju inte bortse från att den populistiska vågen i världen lett till att nödtorftigt godkända medlemsländer efter inträdet via val fått en mera auktoritärt sinnad regering. Att sätta stopp för eller besluta om en paus i utvidgningsprocessen skulle också kunna tolkas som ett uttryck för bristande självförtroende. Frågan måste emellertid ställas med större allvar än hittills. När det gäller Turkiet som länge bankat på EU:s port tycks man i praktiken i tysthet och under överskådlig framtid ha lagt dess ansökan till handlingarna.
Vilken betydelse Brexit till slut kommer att få är en fråga som under pandemin kommit helt i skuggan. Britterna har, trots sin återhållande politik inom EU, spelat en ganska stor roll både genom sin pragmatism, starka frihandelstraditioner, relativa säkerhetspolitiska tyngd och sin diplomatiska kapacitet. Kommer den fransk-tyska axeln nu att än mera dominera i Bryssel? Och vad betyder det för unionens framtid att unionens geografi s a s blir mera centraleuropeisk? Britterna har ju konsekvent agerat som ett slags brygga mellan USA och dess europeiska allierade. Deras frånvaro i rådslagen kan knappast underlätta de framtida relationerna mellan Washington och Bryssel.
Olyckskorpar har under de senaste månaderna, mot bakgrund av de ovan beskrivna kristecknen, siat om EU:s upplösning. Det är nog för tidigt. Men att unionen sommaren 2020 står inför avgörande utmaningar är utan vidare klart. Är Europas ledare och Ursula von der Leyens kommission kapabla att ta sig an problemen? Och hur kommer den populistiska och EU-kritiska väljarkåren i flera länder att påverka unionens framtid? Italien var länge det mest EU-positiva landet, men har nu en stark EU-kritisk opinion. Det kan hända i flera länder.
Mats Bergquist
Ambassadör, docent och ledamot av KKrVA
Not: texten har tidigare publicerats på Kungliga Krigsvetenskapsakademiens blogg.
