Quadrilateral Security Forum är en spirande men bräcklig demokratisk allians mot Kina och för internationell lag i Indiska oceanen och Stilla havet. Europa bör följa hur den påverkar geopolitiken i regionen, skriver Philip Anstrén.
I början av november genomförde amerikanska, japanska, indiska och australiensiska flygplan och fartyg en storskalig övning i Bengalbukten. Malabar, som den årliga övningen kallas, syftar till att stärka de fyra ländernas flottors samarbetsförmåga och simulerade insatser mot både flygplan och ubåtar. “Malabar är en möjlighet för likasinnade flottor som delar en gemensam vision av mer öppenhet, frihet och välstånd i Indiska oceanen och Stilla havet att agera och träna tillsammans,” förklarade en amerikansk officerare i en intervju med Japan Times.
Malabarövningen kom en knapp månad efter USA, Japan, Indien och Australiens utrikesministrar träffades i Tokyo för att diskutera samarbete inom ramen för Quadrilateral Security Forum. Quad – som forumet ofta kallas – behandlar en bred skara säkerhetspolitiska frågor, främst maritim säkerhet i Stilla havet och Indiska oceanen.
Mike Pompeo, USA:s utrikesminister, förtydligade i en intervju med Nikkei Asia vad Washington önskade få ut av mötet: “så snabbt vi har institutionaliserat det vi håller på med – vi fyra – så kan vi börja bygga ett riktigt säkerhetspolitiskt nätverk,” sade han. Quadländerna skulle då, tillade han, kunna ”bemöta den utmaning som det kinesiska kommunistpartiet utgör för oss allihop.”
Quadmötet och Malabarövningen hade rent formellt ingenting med varandra att göra. Men deras tidsliga närhet gör det lätt att tro att forumet är på väg att bli för Kina vad Nato är för Ryssland. Quadländerna oroar sig för Kina, men samtidigt utmanas Quadrilateral Security Forums institutionalisering av flera svåra utmaningar. Att förstå hur dess medlemmar ser på Quad är en nödvändig nyckel för att förstå framtidens geopolitik i Indiska oceanen och Stilla havet.
Quadländerna har olika anledningar att oroa sig för Kina. Den gemensamma nämnaren är bekymmer kring allt aggressivare kinesisk maktutövning i Indiska oceanen och Stilla havet, kanske främst kommunistpartiets ansträngningar att utöva militär kontroll i Sydkinesiska havet.
Australien vill se en enad front mot kinesiska påverkansoperationer. Canberra är en nära allierad till USA, och kommunistpartiet har under de senaste åren tagit till en rad åtgärder för att isolera Australien. Kina har bland annat mutat australiensiska politiker, genomfört cyberattacker mot universitet och politiska partier, infört sanktioner mot australiensiska varor, och försökt vända kinesiska studenter och kinesisk-australier emot den australiensiska demokratin.
Indien ser orosmoment till land och till sjöss. I Himalaya behöver New Delhi tampas med intensifierade kinesiska anspråk på territorier som det tvistats om i årtionden. Under 2017 hettade situationen till rejält, och eskalerade ytterligare i somras då kinesiska soldater slog ihjäl tjugo indiska gränsvakter nära Galwandalen. Indiska flottan ser också nervöst på Kinas ansträngningar att köpa upp djuphavshamnar runt Indiska oceanen, den så kallade String of Pearls.
Territoriella dispyter är också en viktig faktor bakom japanska närmanden till Quad. Tokyo och Peking gör båda anspråk på de öar – och de naturresurser som potentiellt finns under dessa – i Japanska havet som i Japan kallas Senkaku och i Kina Diaoyu. Japan har också historiskt haft spända relationer med Kina: japanska imperiet ockuperade delar av sin grannes territorium före och under andra världskriget. Tokyo har helt klart skäl att oroa sig för ett revanschlystet Peking.
Kinas växande makt är ett hot mot amerikanska allierade i Stillahavsregionen. Därmed undergräver den också den amerikanska hegemonin i Östasien. För USA är Quadrilateral Security Forum en möjlighet att lokalt förankra och sprida ut kostnaderna med att försöka balansera Kina. Washington lägger även särskild vikt på att värna navigationsfriheten i Sydkinesiska havet, en strävan som amerikanska strateger uttrycker med målformuleringen “a free and open Indo-Pacific.”
Quad har potential att bli en avgörande geopolitisk aktör i Stilla havet och Indiska oceanen. Forumets medlemmar står tillsammans för 35 procent av global BNP, 24 procent av jordens befolkning och 45 procent av världens försvarsutgifter. De är också ansvarsfulla medlemmar av det internationella samfundet.
Med det i åtanke har Quadrilateral Security Forum goda förutsättningar att spela en slagkraftig roll när det gäller att värna geopolitisk stabilitet och den regelbaserade världsordningen i Syd- och Östasien. Att de fyra länderna är demokratier – och därmed kan fungera som en motpol till Kinas auktoritära framtoning – är också ett plus.
Men de fyra länderna är också olika på många sätt, vilket riskerar att undergräva Quads potential. Indien var under kalla kriget en av den alliansfria rörelsens viktigaste förkämpar. Det kinesiska hotet har börjat fräta på den traditionen. New Delhi tvekar dock fortfarande att sälla sig alltför nära USA. Istället för att köpa amerikanskt försvarsmateriel har Indien på senare år satsat på ryska och franska vapen. Detta gör det svårt för Quadländerna att uppnå interoperabilitet.
Japans konstitution är ett annat problem. Denna innehåller fortfarande den ökända Artikel 9, som hindrar det japanska försvaret från att utveckla offensiv militär förmåga. Artikel 9 irriterar också USA, som anser att japanerna snyltar på amerikanska försvarsgarantier. Japans förre premiärminister Shinzo Abe arbetade hårt för att ta bort eller skriva om Artikel 9, ett uppdrag som hans efterträdare, Yoshihide Suga, också har axlat. Men i Japan är stödet för detta ljummet.
Quad utelämnar också en rad viktiga aktörer. Flera viktiga demokratier i regionen, såsom Nya Zeeland, Sydkorea och Taiwan, deltar inte av en eller annan anledning. Att Sydkorea inte deltar bottnar i Seouls historiska och pågående misstänksamhet mot Tokyo är särskilt skadligt för Quads maktpolitiska profil. Bristen på dialog med Sydostasiatiska nationernas förbund är en annan begränsning, särskilt då Indien lägger stor vikt på ASEAN.
Quadländerna är inte heller helt eniga om Kina. Alla fyra har de senaste åren rört sig mot en mer hårdför hållning gentemot Peking. Men det kvarstår att se om Indien, Japan och Australien verkligen vill ansluta sig till Washingtons allt tydligare ansträngningar att inte bara balansera, utan att också klart utmåla Kina som ett hot. De har alla intresse av att inte alltför illa provocera Kina, som ser Quadrilateral Security Forum som en anti-Kinaallians. Quads sammanhållning har lidit av dessa olika perspektiv på Kinahantering förr: forumet kollapsade 2008 till följd av Australiens ovilja att riskera sina handelsförbindelser med Kina, vilket övertygade Indien att överge det.
Det återstår att se hur amerikanska, japanska, australiensiska och indiska beslutsfattare kommer att bemöta dessa utmaningar. Quads öde borde dock vara av stort geopolitiskt intresse för Europa. Flera europeiska länder har de senaste åren börjat ta ställning mot Kinas expansionism i Indiska oceanen och Stilla havet. Frankrike och Storbritannien har särskilt börjat skicka stridsfartyg för att genomföra operationer för att värna navigationsfriheten i Sydkinesiska havet. Quad skapar potentiella möjligheter för koordinering och samarbete för länder som bryr – eller borde bry sig – om att värna den regelbaserade världsordningen i Asien.
Quad är också ett möjligt föredöme för europeiska länder som brottas med vad för typ av koalitioner som fungerar bäst för geopolitisk konkurrens med Kina. EU är inte en ideal aktör i det sammanhanget. Unionens beslutfattningsprocesser när det gäller utrikespolitik är sega och kapas lätt av trojanska hästar. Kinas kommunistiska parti vet om detta, och utnyttjar geoekonomiska metoder för att spä på sådana splittringar, till exempel genom den så kallade 17+1-gruppen. Quad är ett bra exempel på minilateralism, alltså på hur man skulle kunna använda mindre, informella grupperingar för att gå runt de hinder som finns i EU-kontexten.
Mycket kan hända med Quad. Den möjliga utvecklingen omfattar allt från kollaps till expansion och institutionalisering. Oavsett är forumet och dess utveckling en påminnelse om att det geopolitiska läget i Asien håller på att hetta till.
Philip Anstrén
Tidigare Fulbrightstipendiat på Georgetown University och deltagare i Frivärlds Utrikesakademi
