Nato-ceremoni vid Försvarsmaktens högkvarter på Lidingövägen 24 i Stockholm. Foto: Andreas Karlsson/Försvarsmakten
Sverige har nu varit medlem i Nato knappt en månad. Men för den som tänker att det här med säkerhet och försvar var klart bara för att två procent av BNP läggs på försvar och Natomedlemskapet är i hamn har farligt fel. Det är bara början på en lång rad beslut som behöver komma snabbt för att hantera geopolitisk stormtid. Men risken är överhängande att vi fattar fel beslut, och för långsamma beslut, av gammal vana.
Allvarstid kallade försvarsberedningen det i sin rapport juni 2023. Förkrigstid sade Polens premiärminister Donald Tusk nyligen, och påpekade också att det är det värsta läget sedan andra världskriget: ”Bokstavligen är alla scenarion möjliga. Jag vet att det låter förödande, särskilt för den yngre generationen, men vi måste mental vänja oss vid den nya tiden, förkrigstiden”.
Samtidigt är de ryska krigsmålen tydliga. Imperiet ska återställas. Det är numera närmast en helig uppgift, ja det pågår faktiskt ett heligt krig i Ukraina enligt Kremls egen kyrka Moskva-Patriarkatet. I Sverige har Försvarsmakten fått en ny huvuduppgift av regeringen. Sedan månadsskiftet mars-april är det att försvara Sverige och allierade stater mot ett väpnat angrepp med utgångspunkt i det kollektiva försvaret inom Nato. Vilket innebär, som ÖB Micael Bydén uttryckt det, att vår försvarsplanering kommer stegvis att anpassas och integreras i Natos till ett nytt operativt koncept: ”Vi ska skydda såväl nationella som alliansens intressen och verksamheter, möjliggöra för alliansen att kunna genomföra styrkeuppbyggnad och kraftsamla, samt kunna verka inom ramen för såväl stabiliserande, defensiva som offensiva operationer i alla domäner.”
Den här omställningen ställer andra krav på oss än vad det territoriella nationella försvaret gör. Kriget börjar inte längre när fienden passerar gränsen och ska nötas ned för att slutligen kunna slås. Istället ska vi ha förmågan att kunna stödja andra länder långt bort från vårt eget territorium, i kombination med att vi ska kunna skydda och försvara alliansens transportvägar genom Sverige. I ett försvar där insatsen sker i första hand utanför svenskt territorium så blir det viktigare med tillgänglighet, rörlighet och uthållighet långt borta från eget territorium än var i landet ett förband produceras och mobiliseras.
Att förändra vår mentala karta, och våra förvaltningsprocesser, är något som tar tid vi kanske inte har. I bästa fall varar förkrigstiden under lång tid och sedan händer det ingenting. I värsta fall kan det gå otäckt fort. För vi lever i en tid, precis som Tusk sade – där allt tyvärr har blivit möjligt. För Sverige kommer det i sämsta möjliga läge. Vi har en hög grad av inrikespolitisk stress med gängkriminalitet, skjutningar och sprängningar som upptar vår uppmärksamhet. Till det kommer vårt startläge som lämnar mycket att önska. Vi lever fortfarande med konsekvenserna av att totalförsvaret lades vilande, det civila försvaret skrotades och det militära blev anorektiskt med uppgifter för internationella insatser mot lågteknologiska motståndare. Till det kommer en generation av djup fredssömn. Det har lett till utvecklandet av en förvaltningskultur byggd på långa tidshorisonter, new public management och där risktagandet plockats bort från olika chefsnivåer. Men tid har nu åter blivit en riskfaktor, som ministern för civilt försvar Carl-Oskar Bohlin påpekat: ”Vi befinner oss i en allvarlig brytningstid och tillgången till tid är en okänd faktor.”
Vårt läge är långt sämre än vad politik och allmänhet vill ta till sig av. Alla försvarsgrenar har hål; personella, materiella och organisatoriska. Detta har under lång tid förbisetts genom önsketänkande och ovilja att prioritera försvaret. Detta krockar nu med verkligheten. En verklighet där Försvarsmakten med samma personal ska göra allt; bedriva operationer för skydd och avskräckning, utbilda nya officerare och värnpliktiga, bemanna Natostaber, se till att integrera ny materiel i organisationen och bygga nya förband. Lägg därtill att vi har exporterat materiel till Ukraina på drygt en brigad, materiel som måste ersättas i en tid när alla köper men där ingen i väst ännu har gått från fredstida beställningslogik till krigsekonomi.
Tiden har sedan 2014 hanterats som om den vore oändlig, som om det inte finns någon risk och att hotet om krig inte är på riktigt. Trots att Säpo varnat för ryska krigsförberedelser sedan 2014 och trots att försvarsberedningen för sex år sedan sade att ett väpnat angrepp inte kan uteslutas.
När vi blickar bakåt ser vi en lång linje av tillkortakommanden de tio senaste åren (om vi nu blundar för att nedrustningen blev för brutal med försvarsbesluten 2000 och 2004 och att trendbrottet som borde ha kommit 2009 uteblev). Att Rysslands erövring av Krim inte ledde till ändringar i vår- och höstbudgeten 2014 var det första misstaget. Nästa kom med ett magert och underfinansierat ”trendbrott” i försvarsberslutet 2015 som följdes av ett underfinansierat försvarsbeslut 2020 som överprövades av verkligheten med att beslutet våren 2022 om 2 procent (svensk beräkning*) så snart som möjligt, som sedan i sin tur sköts på från 2026 till 2028. En kedja av oförmåga att hantera risk. De svenska 2 procenten motsvarar för övrigt Natos 2,3 procent. Så när det talas om att vi klarar 2 procent idag så är det inte samma 2 procent som vi har sagt att vi ska klara.
Läget för det civila försvaret är liknande, beslut om att återuppta planering 2015 innebär, om vi tar livsmedelsberedskapen som exempel, att om regeringen nu skyndar på processen efter utredningen som kom i början av året så kan vi i bästa fall ha en struktur på plats om två år för att på allvar börja bygga en livsmedelsberedskap.
Samtidigt innebär Natomedlemskapet att vi med vår alltför långsamma processkapacitet ska vända på kartan. Sverige är ett avlångt land, vår mentala och praktiska karta går i nordsydlig riktning. Våra tankar på militärgeografi och organisationsenheter är präglade av den kartbilden. Jämfört med kalla kriget är Sverige inte längre en alliansfri frontstat utan en allierad där vårt territorium ligger nära alliansens yttre gräns men där vi framför allt kommer att vara viktiga för våra vänners försörjning. Plötsligt går inte vår militärgeografi i nord-sydlig riktning utan i öst-västlig riktning.
Vi ska dessutom verka med våra arméförband i allierade länder och inte i första hand på eget territorium i händelse av krig. Våra marinstridskrafter kommer att, tillsammans med andra, strida för att hålla sjövägarna till och över Östersjön öppna istället för som tidigare ha huvuduppgiften att försöka sänka så mycket som möjligt av en numerärt överlägsen invasionsflotta. Flygvapnet kommer tillsammans med andra att förneka en angripare luftherravälde och bekämpa en fiende någonstans i Arktis, norra Norge, Finland, Baltikum eller på djupet på angriparens eget territorium.
Just nu sitter försvarsberedningen och lägger sista handen på den sista rapporten före försvarsbeslutet. I slutet av april ska den vara klar för att utgöra grunden till försvarsbeslutet i höst, utifrån vad som kan skönjas hittills så ser det bekant ut. Ett klassiskt svenskt mönster i det här sammanhanget; för lite, för sent, för detaljerat och för underfinansierat.
För att göra det ännu mer komplicerat så kommer försvarsbeslutet att läggas fram av regeringen i ungefär samma veva som Natos förmågekrav på Sverige lämnas över officiellt. Natos förmågekrav har också accelererat på grund av det säkerhetspolitiska läget. Normalt ligger genomförandet på 7-19 år, nu handlar det mer om saker som måste göras på kort tid, alltså 0-6 år. Därtill har alliansen gått från att 2019 planera för ”Afghanistan” till att i ”political guidance 2023” planera för ett krig mot stormakt med kärnvapen. Därtill kommer att omhänderta insikterna från Rysslands anfallskrig mot Ukraina, med bland annat utvecklingen inom drönarområdet. Det innebär att det på kort tid måste byggas stora mängder förmågor som går ut på att kunna bekämpa fjärrstridsmedel och att förhindra att Ryssland kan anfalla Baltikum med framgång. Till det kommer den geopolitiska osäkerhet som Donald Trump innebär för amerikansk politik.
Tidsplanen är minst sagt besvärlig för svensk del. Efter att försvarsberedningens rapport är lagd har Försvarsmakten en dryg månad på sig att lämna sitt underlag till regeringen. Det utgör tillsammans med försvarsberedningens rapport grunden för regeringens försvarsproposition som ska klubbas av riksdagen till hösten. På toppmötet i Washington i juli kommer Natos generalsekreterare Stoltenberg att mer specifikt offentliggöra vad Nato behöver för förmågor. Men vad det betyder för Sveriges del kommer att komma först till hösten, ungefär samtidigt som regeringen lämnar propositionen till riksdagen för försvarsbeslut.
Om försvarsberedningen inte har varit lyhörd så kan det vara så att vi klubbar ett försvarsbeslut till 2030 som inte motsvarar de krav som alliansen ställer på att vi ska kunna genomföra till just 2030. Det borde inte kunna ske, med tanke på att Försvarsmakten, och därigenom även försvarsberedningen, har rätt mycket underhandsinformation på Natos krav. Det här kunde utläsas redan av ÖB:s militära råd i höstas som prioriterade tillgängliga förband, eftersom det är vad Nato prioriterar. ÖB:s militära råd byggde på det som var känt då, både i fråga om Nato, men också konsekvenser av stödet till Ukraina och att regeringen försenade pengar till försvaret genom att skjuta upp (svenska) 2 procent till 2028.
ÖB:s kalkyl bygger på att ekonomin ligger kvar på den nivån 2029 och 2030. I råden fanns bland annat att prioritera att ha två brigader som är bemannade och redo för insats, på bekostnad av takten att nå tre brigader och en fjärde reducerad brigad. En mekaniserad brigad omfattar omkring 5000 personer och har en investeringskostnad som är mycket stor. Hur stor är svårt att säga från öppna källor, men det är nog tillräckligt för att få en finansminister att se blek ut. Som en person med insyn i försvarsberedningens arbete uttryckte det lite lakoniskt; att det finns väl ingen som tror att det här blir det sista försvarsbeslutet under den här försvarsbeslutsperioden. Alltså en insikt om vad som kommer att komma blir otillräckligt, men att det politiska beslutsfattandet inte kommer att klara att göra mer de här månaderna och att kombinationen av Nato och verkligheten får ordna det längre fram.
Natos krav på Sverige då? Vi kan utgå från att Nato förväntar sig att Sverige ska bistå med minst två mekaniserade brigader, en i Baltikum och en i norra Finland. Att Sverige kommer att stödja Lettland med en roterande bataljon, tillsammans med Danmark, är redan klart, vid ökat hot så ska resten av brigaden kunna skeppas över. I norra Finland handlar det om den mekaniserade brigaden i Boden. I helhetsbilden finns också att USA, genom avtal med Sverige, får tillgång svenska baser. På ett eller flera ställen kan det innebära stora amerikanska investeringar i bland förråd för krigsmateriel. Men var och hur mycket som kommer att placeras är under översyn från amerikansk sida, och här är det en helhet som omfattar Sverige, Norge och Finland som vägs in.
Tillgänglighet gäller inte bara armén; utan i än större grad på de vapengrenar som redan idag har höga krav på att kunna vara operativt verksamma. För flygvapnet och marinen betyder det att de delar av personalen som redan idag sliter väldigt hårt inte kommer att räcka till. De här vapengrenarna måste anställa betydligt fler än idag för att skapa uthållighet. Marinchefen har länge talat om behovet av dubbla besättningar för ytstridsfartygen, idag är det knappt att ens få ihop en besättning per fartyg. Utöver det kan vi förvänta oss att Nato ställer krav på mer logistik- och luftvärnsförband. Basbataljoner för både flyget och marinen behöver tillföras. För arméns del så finns ingenjörs- och trängregemente i södra Sverige, kompetens för att hantera förutsättningarna på Nordkalotten skulle motivera en utbyggnad i norra Sverige av dessa förbandstyper. Sverige behöver mer luftvärn. Både för att skydda förbanden men också för civil infrastruktur och befolkningscentra; särskilt i Mälardalen, norra Sverige och på Gotland. Att göra just Gotland till ett ogenomträngligt fort mitt i Östersjön med luftvärn, sjömålsrobotar och en stark egen försvarsförmåga är inte heller någon djärv gissning.
Och det är här som pengarna blir ett problem. Sveriges 2 procent, Natos 2,3 procent, som är den nivå som ÖB planerar med hanterar inte ökade behov av logistikförband och luftvärn till 2030. Inte heller löser det tillgänglighetsproblemen inom flygvapnet och marinen. Försvarsminister Pål Jonson (M) har indikerat att Sverige kan landa på Natos 2,5 procent till 2030, det är lite bättre men otillräckligt. Centerpartiet har krävt minst 3 procent till 2030. Inte ens Centerpartiets nivåer ger utrymme för några större satsningar än vad som redan finns beslutat, samt vad Nato kan komma att kräva på kort sikt.
Den här krisinsikten verkar inte ha satt sig i delar av försvarsberedningen än. Mikael Oscarsson, KD, var före påsk ute och lovade en brigad till Sollefteå. I januari var det antingen Falun eller Sollefteå/Östersund. 2018 lovades brigaden till Falun. Det är inte så att Oscarsson har fel i att det behövs fler brigader, men utan att anslå pengarna blir det att sälja in samma brigad gång efter gång, utan varken pengar eller förmåga att realisera den.
Och det är här som ÖB:s DN Debatt-artikel (1/4) kan läsas som ett tydligt varnande ord till försvarsberedningen: ”Ett stelopererat försvarsbeslut som låser oss i detaljer tjänar vare sig nationell eller kollektiv försvarsförmåga väl.” Eller för att låna från poeten och filosofen Thomas Thorild vars bevingade ord ”att tänka fritt är stort, att tänka rätt är större” sitter på universitetshuset i Uppsala.
Risken är alltså stor att Sverige gör samma misstag igen. För lite, för sent och för underfinansierat. För att inte tala om felprioriterat och för detaljerat. Men det större problemet är strukturellt. Försvarsberedningens process är feltänkt. Den är skapad för nedrustning, eller i bästa fall mindre förändringar. Den är inte gjord för att rusta fort i förkrigstid. En mer logisk process hade varit att säga att det här är basplattan för ett totalförsvar, artikel 3 i Nato, och sedan läggs Natos förmågekrav i den regionala försvarsplaneringen på. En sådan basplatta ser helt annorlunda ut än vad försvarsberedningen kommer att komma i närheten av eftersom minsta gemensamma nämnare vilar på finansens pengar och politisk enighet.
Så vad skulle behövas, vilken typ av totalförsvar och militära förband skulle Sverige behöva som en basplatta? En början är att titta på vad Frivärld föreslog 2023 om ett totalförsvar för Natomedlemskap. Det kan för den militära delen i korthet beskrivas så här.
Marinen: 16 större ytstridsfartyg jämfört med dagens sju (5 Visby- och 2 Gävlekorvetter, utöver dessa finns även två patrullfartyg (Stockholmsklass) och fem minröjare). Sju ubåtar jämfört med dagens fyra. Två amfibiebrigader istället för två amfibiebataljoner.
Flygvapnet: Minst åtta C-130J, istället för fyra, och fyra Global Eye istället för två, samt ytterligare tio Gripen E-plan efter 2030.
Armén: Fyra mekaniserade brigader (varav en på plats permanent i Lettland), istället för dagens tre. Tre infanteribrigader, istället för dagens reducerade, samt en hemvärnsbrigad som görs så att den kan sättas in i hela Sverige eller i grannländerna till skillnad från dagens hemvärnsbataljoner.
Utöver förslagen ovan pekade vi på behovet av mer personal, luftvärn, logistik, jägarbataljoner och en rad kraftfulla åtgärder för civilt försvar. Det kräver en helt annan prisbild än den som nu diskuteras, men den är mer realistisk om vi ser till behov och risker.
Låter det mycket?
Om man tänker på att kunna hantera dagens hotbild, men också att kunna stödja alliansens operationer 360 grader samt klara av artikel 3 och bidra till regionala försvarsplaner så är det inte mycket. Särskilt om scenariot blir ett krig som pågår under en längre tid. Och det är inte heller mycket om vi jämför med vad vi ansåg att Sverige skulle ha 2001 (försvarsbeslut-96) för att klara sig själv men utan hotbilden att ett krig skulle kunna bryta ut kommande år. Då ansågs vi behöva 13 armébrigader. Siffran illustrerar hur mycket vi skurit ned, och hur svårt att det är att växa igen.
När Stoltenberg lägger fram förmågekraven på Nato som helhet i juli kan vi förvänta oss att alliansen kommer att besluta om att ha som mål 3 procent av BNP. För ett land som Sverige, med lång tid av försyndelser, strategiskt territorium och nära frontlinjen handlar det snarare om mer och snabbare. Krisinsikten finns runt om oss redan. Polen passerar redan i år fyra procent, Estland tre procent och Danmark 2,4 procent.**
Då har vi bara pratat om den militära delen.
Lägger vi till vad som behövs göras i resten av samhället för att bygga totalförsvaret blir listan ännu längre. Den civila delen av totalförsvaret måste kunna klara krigets krav och stödja operationerna samt klara av att upprätthålla en rad kritiska funktioner. På toppmötet 2016 formulerade Nato det i sju grundläggande krav på civila förmågor:
- Säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner.
- Resilient energiförsörjning.
- Effektiv hantering av okontrollerade befolkningsrörelser.
- Resilienta system för livsmedels- och dricksvattenförsörjning.
- Hantering av stora masskadeutfall och hälsokriser.
- Resilienta civila kommunikationssystem.
- Resilienta transportsystem.
Låt oss ta punkt 7) resilienta transportsystem samtidigt som vi vänder på vår geografiska militärstrategiska karta. Nu ska inte längre alla viktigare truppförflyttningar gå från söder till norr utan från väster till öster. Det kolliderar med Trafikverkets befintliga trafikplaner. Sverige har sedan länge prioriterat helt andra förbindelser, fråga frustrerade regionpolitiker i gränsområden som Värmland, Jämtland och Västerbotten.
Nato-medlemskapet skapar nya strategiska stråk för järnvägar, vägar, förstärkta broar och hamnar. Som Narvik-Luleå, Mo i Rana – Storuman – Umeå (och vidare över Kvarken till Vasa) och Oslo-Karlstad-Stockholm. Eller för den delen Trondheim-Östersund och sedan vidare norrut (inlandsbanan mot Kiruna), nordost (norra stambanan Boden-Haparanda-Finland), österut (Sundsvall-Härnösand för skeppning mot Finland) eller söderut (Gävle/Stockholm för skeppning mot Åland, Gotland eller Baltikum).
Många av de här stråken behöver rustas av andra skäl än bara Nato-medlemskapet. Men utan mer pengar så konkurrerar det med övriga infrastrukturprojekt. I Jämtland har moderata företrädare utropat att det är Nato som ska rädda länets infrastruktur. Det får nog ses som en överdrift (om man uttrycker sig milt), även om jämtarna har fått ännu ett argument gentemot Stockholm. Här har Norge redan varit ute med beslut om E14-investeringar på den norska sidan av gränsen, vilket ökar trycket i Sverige att agera.
Sedan har Trafikverket ännu inte fått insikten om att det är bråttom, utan har pratat om att ett dubbelspår för Malmbanan tar minst 20 år (det tog fyra år att bygga järnvägen Gällivare-Riksgränsen) och kostar 120 miljarder. Visst finns det pengar att söka både från EU och Nato för investeringar, EU redan gett ett bidrag på 54 miljoner euro för en rad olika projekt. Men i förhållande till behoven är det mindre summor. Ansvaret faller på Sverige.
Så Sverige står inför stora behov som behöver omhändertas snabbt samtidigt som vi är vana att tänka och göra på sätt som varken går fort eller ens är rätt längre. Om vi ska klara av det vi behöver göra krävs en smärre kulturrevolution bland departement och myndigheter och ett enormt mod i det politiska beslutsfattandet. Här är det inte lätt att vara optimistisk just nu.
Nato kommer inte med några lösningar på våra egna problem, men Natos krav kan komma att katalysera att vi gör det som krävs. Särskilt som vi ska vara medvetna om att allt hade blivit mycket dyrare, svårare och farligare om vi inte hade kunnat göra det här tillsammans med likasinnade, i såväl fred som krig.
Tillsammans med likasinnade låter som en bra sammanfattning av Sveriges vägval. Låt det bli vår nya strategi, men låt oss inte tro att det här med säkerhet och försvar är löst av sig själv eller att någon annan gör det åt oss.
Vi lever i en förkrigstid, och vi vet inte hur lång tid vi har på oss. Skyndsamhet är av nöden.
Patrik Oksanen, resident senior fellow Frivärld, ledamot av Kungliga Krigsvetenskapsakademien och Kungliga Örlogsmannasällskapet.
*Nato lägger in fler saker än Sverige i sin beräkning av militära försvarsutgifter som andel av BNP; däribland moms. Det är därför som siffrorna skiljer sig kraftigt åt.
**Det högsta Sverige har lagt på försvaret i fredstid var 4,7 procent på 50-talet. Det lägsta 1 procent på 2010-talet.
