När Joe Biden vann det amerikanska presidentvalet förra året drog många en lättnadens suck över att president Trump var besegrad. Trumps politiska inriktning baserad på ’America first’ hade fått den multilaterala världsordningen i gungning, en världsordning som är grunden för de nordiska ländernas utrikes- och säkerhetspolitik. Med Trump som ett för tillfället avslutat kapitel lyfter Niklas Ylander vilka tendenser som fanns hos de nordiska regeringarnas hantering av ’America first’.
USA:s president Biden gör just nu flera försök till att förbättra landets relationer med USA:s allierade. Landets politiska framtid är fortfarande oklar, då återkomst av trumpismen vid nästa presidentval 2024 inte kan uteslutas. Vad kan vi lära oss av de tendenser som fanns om hur de nordiska ländernas valde att agera gentemot det mer oförutsägbara ledarskapet i USA i en tid av mer ökade spänningar?
Nära relation till USA
De nordiska länderna har olika försvarspolitiska inriktningar med Norge och Danmark som medlemmar i Nato och Sverige och Finland som alliansfria (Natomedlemmen Island saknar försvarsmakt och tas inte med i artikeln). De har också olika politiska förhållanden till EU och EU:s försvarssamarbete. Men det har inte hindrat de alliansfria Sverige och Finland till att vilja ha en nära bilateral relation till USA som bedömare av och till ser som ett försök att rent ”informellt” täckas av säkerhetsgarantier i skarpt läge. Den ”transatlantiska länken” ses av Sverige och Finland som grunden för den europeiska säkerhetsordningen och länderna har kommit att bli Natos närmaste samarbetspartners. Sverige och Finland har också förutom bilaterala samarbeten med USA även ett trilateralt samarbetsformat.
Innan president Obama avslutade sin tid i Vita huset bjöd han 2016 in de nordiska stats- och regeringscheferna till Washington, detta medan det republikanska partiet nominerade Trump som presidentkandidat. Under besöket framhävde Obama ländernas ansvarsfulla internationella engagemang och sade bekräftande om USA nära relation till regionen: ”Ibland har vi en tendens till att ta våra bästa vänner för givna, och det är viktigt att vi inte gör det.”
Med Trump som nytillträdd president i januari 2017 blev det tvärtom. Oförutsägbarheten hos Trump kunde ta sig uttryck kring huruvida USA skulle stå bakom Natoalliansen och särskilt den avgörande artikel 5 om kollektivt försvar. Från att kalla alliansen för ”föråldrad” som presidentkandidat kunde Trump plötsligt uttala stöd för densamma beroende på när han fick frågan. Det var i denna nya oförutsägbara säkerhetspolitiska realitet som USA:s allierade och partners fick förhålla sig till på ett drastiskt nytt sätt. Inom EU höjdes röster för att göra unionen mer strategiskt autonom.
Foto: Matti Porre / Presidentkansliet Finland. President Trump och president Niinistö.
De alliansfria
Efter att den nya amerikanska administrationen installerades gjorde den svenska regeringen markeringar som i utrikesdeklarationen för 2017: ”…Vita husets agerande väcker frågor om USA:s roll i världen.” Konventionen för förbud mot kärnvapen röstades igenom i FN samma år vilket stöddes aktivt av Sverige. Det fick både Natos generalsekreterare och USA:s försvarsminister James Mattis att reagera. Stödet för att avskaffa kärnvapen skapade dessutom en kontrovers mellan utrikesminister Margot Wallström och försvarsminister Peter Hultqvist, vilken den senare starkare har betonat Sveriges nära bilaterala relation med USA. 2019 angav utrikesministern slutligen att Sverige inte kommer att ansluta sig till konventionen.
Parallellt med de interna meningsskiljaktigheterna om FN-konventionen fortsatte andra samarbeten mellan USA och Sverige som vanligt. Det uppmärksammade svenska köpet av amerikanska luft- och robotförsvarssystemet Patriot i mångmiljardklassen visade på affärer som inte fick störas.
2018 slöt dessutom Sverige och Finland en trilateral avsiktsförklaring med USA om ett fördjupat försvarspolitiskt samarbete. Avsiktsförklaringen var undertecknad av respektive lands försvarsminister och hade alltså inte formellt sett passerat president Trumps bord. Skulle Trump kunna kontrolleras av mer ansvarstagande ministrar och byråkrater? Det har i alla fall varit en förhoppning i media. Förhoppningen tog allvarligt skada när Mattis avgick som försvarsminister i december samma år efter en kontrovers med presidenten om uteblivet militärt stöd till kurderna i norra Syrien. Just Mattis var en viktig aktör då han hade uttryckt närheten mellan USA och Sverige med begreppet ”allierad”, än dock ingen Natoanknuten sådan.
Mattis avgång visade på sårbarheten med ett pragmatiskt samarbete på lägre nivå inom en administration vars ’America first’-agenda går på tvärs mot ens egna grundläggande principer om en multilateral världsordning. Det amerikanska debaclet gentemot de syriska kurderna sände en tydlig signal om att stöd till likasinnade utanför Nato plötsligt kan utebli i ett skarpt läge.
General Christopher Cavoli besöker Sverige och arméchef Karl Engelbrektson. Första dagen F17 på Gotland.
Jämfört med de andra nordiska länderna har Finland traditionellt haft en mer pragmatisk utrikes och säkerhetspolitik för att ta hänsyn till grannen Ryssland. Finland har upprätthållit ett ansenligt värnpliktsförsvar och under hela efterkrigstiden har man utgått från att man ska klara försvara sitt territorium militärt gentemot yttre hot medan Europa har rustat ner på försvaret. Genom omfattande moderniseringsprojekt hamnar de finska försvarsutgifter motsvarande 2 procent av BNP. Inom Nato är 2 procent en målsättning som många medlemsländer inte uppnår.
Finlands president Sauli Niinistö har också varit osedvanligt aktiv och mött Trump på fler statsbesök än andra nordiska ledare med två resor till Vita huset. Niinistö har arbetat för att agera diplomatins mellanhand mellan USA och Ryssland och stod värd för ett presidentmöte mellan Trump och Putin i Helsingfors 2018. Presidentmötet ansågs vara en ”seger för finsk diplomati” enligt forskaren Hans Mouritzen även om uppmärksamheten kring Östersjöregionen inte ökade som önskat.
Natoländerna
Trump har i starka ordalag kritiserat USA:s allierade inom Nato för att de ger för små medel till deras nationella försvar. I juni 2018 inför det stundande Natotoppmötet fick flera Natomedlemmar, däribland Danmark och Norge ett brev från Trump. I allvarliga ordalag tryckte han återigen på att de som inte når upp till tillräckliga militära anslag ska bidra mer.
Trump har antytt att ifall försvarsanslagen inte når upp till 2 procent av bnp är det osäkert om USA överhuvudtaget ska ge stöd till en allierad i en kris. Danskarna sänkte likt många andra länder försvarsanslagen och hamnade nära 1 procent, likt Sverige. Sedan Trump blivit president har Danmark däremot tagit beslut om att på sikt öka anslagen till 1,5 procent. Presidentbytet i Vita huset kan därför sägas ha påverkat de danska politikerna.
Danmark har länge hållit sig nära USA och lojalt deltagit i amerikanska krigsinsatser. Danskarna har tryckt just på detta att man har bidragit starkt till Natos insats i Afghanistan med stora
förluster i manskap. Det hindrade inte Trump från att ställa in presidentbesöket till Danmark med kort varsel 2019. Anledningen var att Trumps plötsliga förslag om att USA skulle köpa Grönland av Danmark hade kallats för en ”absurd idé” av statsministern Mette Fredriksen.
Christmas tree in the office of NATO Secretary General Jens Stoltenberg
Till skillnad från Danmark har Norge haft högre försvarsanslag och ligger nära 2 procent. Norge har velat ha ett större amerikanskt engagemang i Norden och särskilt i Barents hav. 2017 lyckades Norge få USA att förlägga 300 amerikanska marinkårssoldater utanför Trondheim, vilket efterhand blev 700 man. Beslutet togs trots kritik om att den militära närvaron kan strida mot norsk princip om att inte ha permanenta utländska förband i landet och att det kan ses som en provokation mot Ryssland.
2018 utspelade sig NATO-övningen Trident Juncture 2018 som ska ha varit den största av övningsformatet sedan kalla krigets slut. 50 000 militär personal deltog främst i Norge för att öva försvar av landet. Närmare hälften var del av det amerikanska bidraget vilket bekräftade att Trumps impulsiva svängningar inte automatiskt behövde påverka storskaliga övningar och amerikansk militär närvaro i Europa.
Övningen Cold Response i mars 2020 som skulle slå rekord i omfattning drabbades däremot av beskedet om att det amerikanska deltagandet skulle bli ett par tusen soldater färre än planerat. Nyheten under sommaren samma år om att USA skulle dra tillbaka sina 700 marinsoldater kom som ett bakslag. Det signalerade nya prioriteringar, även om norska regeringen tonade ner beskedet. Man hävdade att närvaron består men mer varierande över tid.
Möjligheter och begränsningar
Trumps tid i Vita huset ändrade inte på de nordiska länderna nära relation till USA. Som Natoallierade utsattes Danmark och Norge för stor press från USA att satsa mer på sina försvarsanslag jämfört med Finland och Sverige som inte har den formella kopplingen och därmed förpliktelser. De senare har fortsatt den inslagna vägen med att fördjupa sina bilaterala relationer till USA. Finland med sin historia av att klara sig på egen hand tycks va landet som påverkats minst av ’America first’.
När försvarsminister Mattis och utrikesminister Rex Tillerson, och flera andra centrala aktörer inom administrationen som sågs som av de ”vuxna i rummet” lämnade sina poster blev det tydligt att återhållande krafter stod svaga. Trumps politik fick också konsekvenser på ämbetsnivå som försvårade det praktiska bilaterala samarbetet eftersom många tjänster på centrala amerikanska myndigheter inte tillsattes.
De nordiska regeringarna tycks heller inte ha haft någon plan B för att USA på en mer permanent basis skulle bli isolationistiskt. I händelse av att den transatlantiska länken skulle försvagas eller rent av vittra sönder på längre sikt skulle de nordiska länderna stå utan tydliga alternativ. Osäkerheten kring vilken inriktning inom utrikes- och säkerhetspolitiken på lång sikt kan sannolikt bli aktuell igen till nästa presidentval.
Samtidigt i den annars så hårt polariserade amerikanska kongressen röstade ett enigt representanthus 2019 igenom ett lagförslag som skulle varna presidenten för att dra USA ur Nato. Lagförslaget visade på utrikes- och säkerhetspolitiken som ett av få områden där demokrater och republikaner är eniga i stödet för försvarsalliansen där presidenten stod på sidlinjen.
Det finns därmed politiska skäl till att fortsätta ett pragmatiskt samarbete eller för särskilt Danmark att investera mer i försvaret för att mildra eventuella kriser och vänta på Trump byttes ut vilket också hände.
Ett problem är vilka konsekvenser det får ifall trumpismen gör ett återbesök i Vita huset och att det säkerhetspolitiska läget blir stadigt värre. Hur många inställda statsbesök ska en nära allierad tåla som i det danska fallet eller snabba förändringar i truppnärvaron för Norges del?
Niklas Ylander
Masterexamen i Statsvetenskap från Uppsala Universitet
