Handelspolitisk ”tit-for-tat” gentemot Kina

EU:s anticoercionsinstrument inom handelspolitiken kan bli direkt avgörande för hur väl Europa kan stå pall mot ett allt buffligare Kina konstaterar Oskar Qvarfort.

Kinesiskt containerfartyg. By Jaxer at English Wikipedia, CC BY 3.0,

Under våren tar Sverige över ordförandeklubban i EU:s ministerråd. Det rådande läget i omvärlden garanterar att säkerhetsfrågorna kommer prägla så gott som varje punkt på dagordningen. I den här texten kommer jag argumentera för att det kanske viktigaste bidraget den kommande regeringen kan göra är att leda förhandlingarna om EU:s anticoercionsinstrument i handelspolitiken rätt. Det förutsätter att man drar rätt lärdomar av misstagen som gjorde gentemot Ryssland under det gångna decenniet och ser Kinas hot för vad de är. Detta utan att samtidigt lockas till protektionism och med vetskapen om att enigheten i unionen och framtidsutsikterna för WTO sannolikt ligger i vågskålen. 

Sedan Ryssland påbörjade sin fullskaliga invasion av Ukraina tidigt i våras har Europa blivit alltmer bekanta med den moderna ryska påverkansstrategin i både teori och i praktik. På det militära planet fick vi bevittna det urskillningslösa bombandet av städer och civila mål som landets militär tidigare gjort sig (ö)kända för i bland annat Syrien. På det strategiska fick vi se – och se igenom – deras användning av rökridåer och gråzonsaktivitet inför upptrappningen. Den här gången lyckades Europa och övriga västvärlden freda sig ganska väl från villospår, som att den enorma militära stationeringen längs den ukrainska gränsen bara var en förlängd militärövning, mycket tack vare stark underrättelseinformation som tidigt offentliggjordes av USA och Storbritannien. 

På det ekonomiska planet känner vi just nu av effekterna av den ryska strategin. Under våren och sommaren har Ryssland utifrån svepskäl stängt av och begränsat gastillförseln till Europa vilket fått de euroepiska energipriserna att fluktuera kraftigt. Den 5 september meddelades ett totalstopp för gas via Nord Stream 1 som en motåtgärd mot västerländska sanktioner mot Ryssland (FT 5/9). Lite drygt två veckor senare, och dagen innan den nya gasledningen mellan Norge och Polen kallad Baltic Pipe togs i drift, saboterades båda Nord Stream-ledningarna. De europeiska gaspriserna har till följd dubblerats sedan i juni, och mer än tiodubblats jämfört med samma period för två år sedan. 

För den som följt frågorna kommer detta inte som någon förvåning. Rysslands huvudsakliga inflytande i Europa har länge köpts med fossila bränslen samt i mindre utsträckning med mineraler. Även om naturgasen utgjort en väsentligt mindre del av handeln jämfört med olja och bensin är den strategiskt viktigare sett till de stora marknadsandelar ryska statsägda bolag kontrollerat i Europa. Att detta varit en av Kremls centrala politiska tillgångar lär de låta oss märka av i vinter. Det finns samtidigt anledningar att vara förhoppningsfull över att dessa trots allt kommer visa sig verkningslösa som påtryckningsmedel. Detta kanske främst eftersom man underskattat förmågan lagra, lägga om och hushålla med energin såväl som en betydligt högre villighet bland européer att acceptera kostnaden för att inte ge efter.

Det Kina som under Xi Jinping bedrivit en allt aggressivare utrikespolitik kan tänkas studera exemplet noga. Inte för att Kina skulle behöva göra Europa beroende av någon särskild råvaruimport, landet är redan EU:s största handelspartner, utan för att studera effekterna av de ryska påtryckningarna – i synnerhet mot enskilda länder. Här har man nämligen Kina redan börjat använda sina ekonomiska muskler för att sätta press på europeiska länder. Centralt för den här frågan är att Kina sedan en tid tillbaka gjort tydligt att man föredrar bilaterala relationer eller olika ”14+1”-upplägg, där Kina i varje given konstellation är den största parten. Strategin har kallats ett försök att söndra och härska (Garlick 2019), och Kinas ovilja att förhandla direkt med EU i kombination med de kraftigt varierade diplomatiska tillvägagångssätten mot olika medlemsländer talar för att kritiken inte är obefogad.

Det kanske mest uppmärksammade fallet är de inofficiella ekonomiska sanktioner som landet vidtog mot Litauen under 2021. Bakgrunden till åtgärden verkar ha varit beslutet att, trots omfattande diplomatiska påtryckningar från Peking, låta Taiwan öppna ett representationskontor i eget namn i Vilnius. Kinas förnekande till trots minskade den kinesiska importen från Litauen med 90 procent under de efterföljande månaderna (IFRI 8/3). Man gick samtidigt betydligt längre än att bara stänga bilaterala förbindelser och rapporterades under slutet av 2021 ha börjat blockera europeiska företag från att sälja varor i Kina som innehöll litauiska komponenter (NYT 22/2). 

Ett sådant förfarande utgör ett explicit försök att slå in kilar i den europeiska gemenskapen och få medlemsländerna att vända sig mot varandra. Än så länge verkar det inte ha fungerat, och i januari i år framförde EU en formell klagan till WTO över det kinesiska agerandet. Att Kina åtnjuter en lång rad undantag inom ramen för WTO:s regler i kraft av att vara ett ”utvecklingsland” gör frågan desto mer komplicerat. Ännu mörkare blir möjligheterna för en handelsrättslig lösning inom en snar framtid om man ser till att USA sedan 2019 blockerat tillsättningar i WTO:s överklagandeinstans (IISD 2/3). 

För att stärka det gemensamma försvaret mot den här typen av påtryckningsförsök utan att behöva förlita sig på den dysfunktionella tvistelösningen inom de multilaterala handelssystemen presenterade EU kommissionen ett antal åtgärder inom ramen för sitt nya handelspaket. En av dessa lagstiftningar kallas EU Anti-Coercion Instrument, förkortat ACI. Lagstiftning syftar till att möjliggöra för EU att vidta motåtgärder när ett tredjeland använder otillåtna ekonomiska påtryckningsmedel mot enskilda medlemsländer eller aktörer inom EU. Ett ganska explicit löfte om tit-for-tat om något liknande skulle ske igen. Detta, i kommissionens ord, för att stärka EU:s strategiska autonomi och skydda europeiska intressen.

Den juridiska grunden för ACI är en definition av dessa påtryckningar som en illegitim kränkning av nationell suveränitet, så som den är förbjuden i gällande internationell rätt. I kombination med artikel 207 i FEUF och befintlig handelslagstiftning skulle detta ge EU en vidgad rätt att vidta reaktiva åtgärder utan att invänta utfall från exempelvis WTO. Exportens centrala roll i den europeiska, och i synnerhet den svenska, ekonomin i kombination med riskerna för motåtgärder och förutsättningarna för det multilaterala handelssystem gör avvägningarna i den föreslagna lagstiftningen särskilt viktiga att få rätt. 

Policypaketet är samtidigt i ett tidigt stadium och Sverige har som ordförandeland stora möjligheter att styra processen. Förslaget är motiverat och angeläget både för unionen och medlemsstaterna och de frågetecken som ännu finns kring förslaget, som att instrumentet kan bli känsligt för protektionism; kompiskapitalism eller en moral hazard mellan medlemsländer, går fortfarande att förebygga.  

Inför det svenska ordförandeskapet i ministerrådet är både säkerhet och konkurrenskraft fastslagna prioriteringar från riksdagen. För att hitta en balans mellan de två är det viktigt att det finns viss tröghet i hur lagstiftningen tillämpas, och att den inte tillåts användas gentemot mindre länder som saknar förmågan att utöva verklig påtryckning mot EU. Ett sådan förfarande skulle bland annat skada den europeiska konkurrenskraften, och således göra oss mer sårbara för framtida påtryckningar. Det skulle också kunna medföra ytterligare en försvagning av det sargade multilaterala handelssystemet som vi trots allt vill värna om EU helt slutar förhålla sig till dess system för tvistelösning. 

Här skulle svenska politiker, som i regel är mindre protektionistiska än genomsnittet i Europa, kunna göra mycket nytta i att hitta en sund avvägning mellan solidaritet mellan EU:s medlemsländer och behovet av frihandel för att göra världen rikare och mindre beroende av auktoritära regimers råvaror. Ett välavvägt ACI är därför en av de viktigaste insatserna den tillträdande regeringen kan åstadkomma under sitt första halvår vid makten.

Oskar Qvarfort

Verksamhetskoordinator på tankesmedjan Frivärld och läser en master i politiskt filosofi vid Uppsala Universitet.